行政审判白皮书
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了“建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家”这一总体目标,在全面推进依法治国这一特殊历史时期,长春在深入推进依法行政,加快建设法治政府方面必将有新的举措。为此,长春市中级人民法院有责任从行政审判的视角,对行政诉讼进行汇总、梳理和分析,为推进长春法治政府建设工作提供参考。
一、长春中院地区行政诉讼新特点
(一)行政诉讼案件大幅攀升
自2015年修改后的行政诉讼法实施以来,由于新法扩大受案范围和切实保护诉权带来的影响,长春地区两级法院受理的行政诉讼案件大幅度提升,这一变化说明想通过行政诉讼解决官民矛盾的越来越多,公民的维权意识明显增强,行政行为接受行政诉讼审查将常态。
(二)县级以上人民政府的案件增幅最高
立案登记制的实行、管辖制度的调整以及复议制度的创新,加之《国有土地上房屋征收与补偿条例》对县级以上人民政府作为征收主体的确立,导致以县(区)、市和省人民政府为被告的行政诉讼案件增幅最高,同比增长768.57%。
(三)要求对“红头文件”(规章以下规范性文件)进行合法性审查提起诉讼的情况开始出现
行政诉讼法第五十三条规定“……在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行合法性审查。”目前已经出现了对省政府的“限塑令”等规章和其他规范性文件提起诉讼的情况。案件虽然较少,但是对规章以下规范性文件评价方式、评判尺度、评价时机如何把握?对层级比较高的规范性文件或涉及比较敏感问题的规范性文件如何确认?等等问题需要行政机关和人民法院共同面对,合理解决。认真落实习近平总书记强调过的“不是什么法都能治国,不是什么法治都能治好国”等一系列重要讲话精神。
二、行政诉讼反映出法治政府建设涉及的问题
(一)“法定职责必须为、法无授权不可为”所涉及的不作为和乱作为应当继续成为监督重点
行政不作为也就是行政诉讼法中所说的“不履行法定职责”,是社会中热议的话题,与“依法全面履行政府职责”的要求背道而驰。行政机关不作为或乱作为,会使行政争议的化解成本提高,并且在司法审查过程中行政机关将处于被动地位,个别情况下还会因为行政不作为导致矛盾激化。据此,行政机关应当严格杜绝行政不作为、乱作为。
行政机关不作为的案件以政府信息公开为主,拒绝接收信息公开申请、不承认收到信息公开申请,对申请公开行政相对人不依法答复的不作为或不适当作为较为突出,申请公开“征收集体土地及房屋拆迁补偿款发放”占比较大。政府息公开条例规定政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种,同时还规定县级人民政府及其部门重点公开的政府信息包括“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”等内容,因为征收土地等事项属于政府主动公开的重点内容,所以没能在适当的范围内主动公开该政府信息,就属于不履行法定职责(不作为),当事人提起行政诉讼,行政机关必然要承担不作为的败诉后果。在乱作为方面,以实现创收目的下达罚款指标,执法工作人员以“钓鱼执法”以及非正大光明等执法目的不纯正和执法手段不正当的管理方式对行政相对人作出处罚的较为常见,社会反响强烈。
与日常不履行监管职责(不作为),征收时开始拆违(不当作为)引发的社会矛盾相比,上述行政诉讼案件并不能真正反映行政机关不作为和乱作为的真正痛点,没能进入到诉讼程序中的不作为和乱作为的危害可能会更严重,具有审批职能机关的不作为和具有监督职责机关的乱作为是“权力寻租”的主要手段。不管哪个领域,行政机关不作为和乱作为直接关系到公民、法人的生产和生活,给人民群众带来的负面感受最为强烈。如果站在党的执政能力的角度考虑,行政机关的不作为和乱作为对党的执政能力的危害绝不亚于腐败问题,因此,我们要像反对腐败那样,加强对行政机关不作为和乱作为行为的监督。
(二)“决策机制”所涉及的风险评估、合法性审查和集体讨论还没能引起足够重视
《依法治国决定》中提出“……风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”而在实际工作中,部分行政诉讼案件败诉并不是出于基层执法人员执法不规范,而是决策层未对重大决策进行合法性审查。我们应站在新的高度来认识“风险评估”、“合法性审查”和“集体讨论”的重要性,让行政机关倍感头痛的征地拆迁问题,就是很好的说明。
发展和稳定是政府工作的两大重点,而征收补偿工作不仅决定发展,同时还影响稳定。政府在作出征收决定决策时,不能以“作出书面风险评估报告”等同于“进行社会风险评估”,片面的只考虑征收进度,而忽视了对征收决定的合法性审查。值得注意的是,事实上不考虑合法性的征收进度根本得不到保证,合法性审查,是征收补偿工作能否顺利依法进行的前提条件。比如,按照每个步骤的规定时限,征收工作从启动到强制执行,最少需要六个月的时间。实践当中,为了加快发展速度,决策时往往忽略了征收工作的基础和时限的要求,要求在二、三个月就完成不经过六个月的时限即属违法的征收程序。再如,国务院或省政府的征收集体土地批文还没下发,不具备实施征收基础条件的时候,就限时征收部门完成征收任务,其结果不言而喻——“未批先征”当然违法。没有进行风险评估、未经过合法性审查,在不具备前提条件的情况下作出决策,势必导致实施过程中出现难以化解的社会矛盾。
行政处罚法第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”作出什么样的行政处罚当属个案决策,行政机关在作出较重行政处罚个案决策时,都应遵守行政处罚法关于集体讨论的规定。以行政处罚案件为例,林业主管部门依照种子法作出没收行政相对人种植的林木种子同时处以五千元以上罚款这样较重行政处罚时,需要集体讨论决定。土地行政管理部门依照土地管理法对行政相对人土地违法行为作出较重行政处罚时,也应当集体讨论决定。如果不经集体讨论决定既作出行政处罚,行政相对人提起诉讼,行政机关将承担败诉后果。由此可见“决策机制”所涉及的风险评估、合法性审查和集体讨论应引起我们足够重视。
(三)“完善行政组织和行政程序法律制度”所涉及的推进机构、职能、权限、程序、责任法定化和建立执法全过程记录制度在实务中亟待完善
行政诉讼法第六条确立了行政诉讼案件的合法性审查原则。法院对行政行为的合法性进行全面审查,有别于民事诉讼的不告不理原则,人民法院审理行政诉讼案件不能仅局限于行政相对人的告诉,而是既要审查法律问题,又要审查事实问题,还要审查程序问题。这就要求行政机关按照《依法治国决定》的要求完善和推进机构、职能等法定化和建立执法全过程记录制度,保证行政目的和行政效率的实现。
在法律赋予的职能和权限内行使职权,是依法行政的基本要求,行政机关超越其法定职能和权限作出行政行为就属于超越职权,无法保证行政目的和行政效率的实现。比如:让公安机关拆除被征收人的房屋,让执法局限制被征收人的人身自由。实践告诉我们,“暴力拆迁”与强制执行,表面上“手段相同”但是性质上有根本区别。具有强制执行权限的行政机关强制拆除房屋,属于强制执行,反之就属于暴力拆迁。具有强制执行权限的行政机关限制他人人身自由,属于依法采取强制措施,反之就是暴力执法。本来依法应给予制裁的违法行为,由于执法主体超越法定职权,最终导致无法追究违法者的刑事责任,本来政府“有理”变为“无理”。
行政程序是指由行政行为的步骤、顺序、期限、方式等四要素构成的行政行为过程。行政处罚法第四十一条“……不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立……”类似的程序性规定,行政机关在作出行政处罚过程中必须遵守,否则,行政处罚案件未告知陈述、申辩权利,提出听证申请的期限未过就作出处罚决定,询问、审核程序时间倒置等等,都属于程序违法,将导致行政行为被撤销或确认无效。在行政处罚案件中因程序问题败诉是最不值当和最不应该的,这种重实体,轻程序所导致“恶人胜诉”的负面影响,直接损害行政权威。
执法全过程记录制度的建立与完善,能够解决诸多行政机关陷于被动的问题。比如,以往行政机关在组织违章建筑拆除案件强制执行过程中,担心力量准备齐备后不能当日将房屋拆除,为此还采取“声东击西”等手段。行政强制法出台后,夜间执法、突然袭击这种本身就属于违法的行为应当摒弃。行政执法要正大光明,突然袭击等做法不应该再作为强制执行的“兵法和谋略”。行政强制执行不能简单理解为“肉搏战”或“武力打击”,而是善于运用法律手段、运用国家强制力,依法采取强制措施。依法强制执行过程中被执行人以暴力相威胁导致执行措施无法实现目的,被执行人的行为构成妨碍公务,轻者应依照治安管理处罚法予以治安拘留,重者应依照刑法判处有期徒刑。而行政机关在执法过程中建立执法全过程记录制度,固定对违法行为进行制裁的证据,是实现上述目的的前提和保障。强制拆除过程中,由30人履行法律程序所达到的效果,绝不亚于用300人进行强攻。另外,对执法全程进行记录能够有效应对行政赔偿诉讼,被执行人在诉讼中提出“古钱币”等贵重物品被埋等无理诉求,行政机关可提供有力证据予以反驳,使化解“官”民矛盾的成本降至最低。
(四)“建立健全行政裁量权基准制度”所涉及的裁量标准、范围、种类和幅度还应进一步明确和统一
行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的“一定选择余地的处置权力”,它是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出:“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,而不是按照个人观点行事,应按照法律行事,而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、幻想的,它必须在所限制的范围内行使”。行政机关应当建立健全行政裁量权基准制度,即确定和统一行政裁量标准、范围、种类和幅度。
从根本上扭转“违法违规获利、守法守规吃亏”的不正常现象,实现“会哭会闹不多得、不哭不闹不少得”的良好效果一直是征收工作的努力方向。但实现这一目的,并非意味着按照“听话者多给,不听话者少给”的裁量标准作出惩罚性补偿决定。陈述、申辩和选择补偿方式是法律赋予被征收人的基本权利,被征收人拒绝签定协议、提起诉讼是利用规则依法维权,不应因此受到惩罚。明显违背征收补偿的公平原则,不能建立科学的裁量权基准制度、正确把握裁量标准,势必导致出现难以化解的信访问题。
土地管理法第七十六条规定了对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的”可以视不同情况作出“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状”或者“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚。在“拆除”和“没收”之间对处罚种类如何作出裁量,行政机关作出的处理决定是“拆除”还是“没收”直接关系到该决定是否能得到执行。实践中由于忽略集体土地所有权性质以及房地不可分的自然属性,对非法占用集体土地的建筑物也作出“没收”而不是“拆除”的处理决定,然而,皮之不存毛将焉附?其结果因为没收集体土地上房屋侵害了违法行为人之外的集体土地使用权,导致行政决定无法得到执行,行政决定成为一纸空文。
《商标法》规定了对侵犯商标专用权的违法行为可以处以一致三倍的罚款的,同为“未经商标注册人同意,更换其注册商标并将该更换商标的商品又投入市场”的行为,但情节各有不同。严厉打击侵犯知识产权等违法行为是弘扬社会正义的需要,但是一味强调严惩、一律采取顶格罚款的作法,违背行政处罚法第四条第二款规定的“过罚相当原则”。行政处罚显失公正的,将被判决变更。
上述四例说明,行政机关对裁量标准、范围、种类和幅度还应进一步明确和统一,且大有必要。
(五)“监督与问责”所涉及的行政复议工作应得到高度关注
行政诉讼和行政复议都有对行政机关行政行为的监督职能,但是作为行政复议机构的特殊地位,从发挥监督职能角度讲,是人民法院无法取代的。行政复议是行政机关内部监督和纠错机制。上级行政机关与下级行政机关是领导与被领导关系,因此无论是对下级行政机关作出的违法或者不当行政行为进行监督和纠错,还是对行政行为依据的“红头文件”合法性问题的处理,都是行政诉讼所不能及的。现行行政复议制度要求,县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督,行政复议机构在本级行政复议机关的领导下,按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。新修改行政诉讼法第二十六条第二款规定,即使复议机关决定维持原行政行为的,复议机关与作出原行政行为的行政机关均为共同被告。因此,行政复议是国家行政救济机制的重要和不可或缺的环节,复议机关从根本上解决行政争议,既是实现行政诉讼法立法目的的需要,也是减少复议机关当“被告”的需要。
具体负责行政复议的机构基本上都是各级政府的法制办公室,在建设法治政府的大背景下,对政府各部门在建设法治政府过程中的评估、考核和监督,法制办公室必将发挥重要作用。为了更好的发挥复议机构在推动法治政府建设过程中充分发挥监督行政机关依法履行职责、化解行政争议的积极作用,做好法治政府建设的监督与问责工作,复议工作从机构编制、职能定位、权力赋予、人员素质、物质保障等方面都应得到高度的关注。
(六)“健全依法出庭应诉制度”所涉及的相关问题不能忽视
《依法治国决定》要求“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”,新修改的行政诉讼法对出庭应诉提出新要求,中央深改组 也提出了“加大对行政应诉工作监督考核力度,严格落实行政应诉责任追究”的要求。治国理政的理念发生根本变化这一政治因素,要求我们行政官员的执法理念和执法意识要随之转变。“有权必有责,用权受监督”是大势所趋,我们要做好接受和习惯于来自各方面监督的思想准备。行政诉讼受案范围的扩大,必然导致行政机关当被告将成为常态。如果说依法行政是“胜诉”的基础,那么提升出庭应诉的能力就是“胜诉”的保障。行政机关依法出庭应诉具有重大的符号价值和深远的象征意义,健全依法出庭应诉制度,以下三种情况不能忽视。
1.确定行政诉讼应诉机构,赋予该机构组织调度权。行政机关参与行政诉讼将成为常态,需要行政机关成立或加强行政诉讼应诉机构,尤其是各级人民政府。大量的行政诉讼不可能都由政府办公厅或者办公室进行分类后报主管领导或者政府主要负责人进行处理。如果如此,虽然体现了对行政诉讼的重视程度,但是,分类、整理向政务繁忙的主要领导汇报后再确定应诉机构和人员,难以保证在行政诉讼法规定的十五日内提交证据,一些期待利用延期举证视为没有证据这一 规则的行政相对人将“轻松胜诉”。因此成立或加强专门的应诉机构,赋予该机构组织调度的权力,一般应诉工作由该机构直接处理,重大事项向领导报告,是做好行政应诉工作的理想途径。避免政府职能部门之间相互推诿,导致行政诉讼陷入被动。
2.加强出庭应诉人员能力培养,达到坦然出庭、据理出声、解决争议、彰显正义的标准。政府购买公共服务虽然是一种趋势,但在行政诉讼过程中,单纯通过聘请律师进行行政诉讼,违背行政诉讼法第三条“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。从实际上看,最了解和掌握行政机关执法程序、自由裁量规则,最能合理说明行政执法目的和考量因素的应该是行政机关本身的工作人员,否则依法行政也无从保证。行政机关理当指派品德高尚、能力较强、有权提出化解行政争议方案的工作人员出庭应诉。能出庭、能发声、能做主,避免出庭流于形式。有必要一提的是,目前行政诉讼庭审过程中有一种看似履职实则失职的现象,有违行政诉讼化解行政争议的立法目,这种现象就是混淆了民事诉讼和行政诉讼功能上的差别和举证规则的不同。我国行政诉讼的一个特点是“被告恒定”,举证规则也与民事诉讼“谁主张谁举证”不同,行政机关负有证明自己作出的行政行为合法的举证义务。正是因为行政诉讼被告的地位特殊和被告承担举证责任,迫使行政诉讼不能像民事诉讼的被告那样可以抛开道德因素,运用“谁主张,谁举证”的诉讼技巧胜诉。政府网站上已经公开行政工作人员“张某”的姓名,仍然否认原告主张的收件人“张某”不是本单位工作人员;原告提供的现场照片清晰显示警车和身穿制服的行政机关工作人员,仍然否认是行政机关所为,拒绝通过协商的方式解决行政争议。这种体现执政党意志的行政机关,在行政诉讼中采取“否认基本事实”和“抵赖”的方式,其结果必然导致民与“官”的积怨加深,不稳定因素加剧,化解社会矛盾的成本加大,严重损害党和政府的形象。行政机关出庭应诉的工作人员在庭审时不仅是行政机关的委托代理人,也是行政机关的“名片”,其言行举止直接反映行政机关法治建设水平,关系到党的执政能力。全心全意为人民服务的宗旨和化解行政争议这一立法目的,要求我们必须加强出庭应诉人员能力培养,达到坦然出庭、据理出声、解决争议、彰显正义也必然成为出庭人员的基本要求。
3.行政首长出庭工作应摆上日程。行政诉讼法第三条规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉,最高人民法院的司法解释将“行政机关负责人”解释为包括“行政机关的正职和副职负责人”。国外大多数国家不适用行政机关负责人出庭应诉制度,是由于其具有极其严格的分权制度,法律和法院具有着绝对的权威性,因此,出庭应诉人员的行政职位的高低对“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”影响不大,行政机关将出庭应诉的任务交由专业性较强人员完成更为适宜。我国的基本行政领导制度是行政首长负责制,在我国这样的社会背景之下,行政机关负责人出庭应诉意味着其愿意向社会公开宣布其代表行政机关依法履行诉讼权利和义务,并承担法律后果,显示出行政机关对依法行政的重视程度和自觉接受监督的态度,这对于解决行政争议以及推动法治国家、法治政府和法治社会建设具有极其明显的现实意义。“以人治推动法治”的观点虽然有其局限性,但也从某个侧面反映出,行政机关负责人出庭应诉在特定的历史条件下,是符合中国实际的合理设计。行政机关负责人在参加庭审的过程中,近距离的接触对行政行为的“合法性审查”,与行政行为的证据面对面,与记录的执法过程面对面,必将加强行政机关负责人的证据意识和程序意识,起到及时发现和规范行政执法行为的作用。必将更好的落实责任追究发挥内部监督的威慑作用,促进工作人员主动纠偏,文明、公正执法。必将有利于行政执法人员执法过程中遇到困难的解决,提升依法行政的水平。另外,在行政诉讼过程中,一般行政机关的工作人员作为行政机关的委托代理人,对于实质性问题不能当庭定夺,可能错过了化解争议的最佳时机。而行政机关负责人出庭应诉,一方面能够直接与行政相对人进行信息沟通,更加准确了解案情及行政机关的具体执法细节,充分体察民意,防止行政纠纷演化为恶性群体事件;另一方面行政机关负责人不但能够对行政相对人的实体权益合理解决提出化解方案,而且有能力让化解方案得以落实,及时化解行政纠纷 。
负责人出庭比率不是衡量人民法院的工作指标,是衡量行政机关自身法治政府建设的一项指标,因此负责人出庭应诉效果源于负责人的自觉和行政机关的要求。行政机关负责人出庭应诉的目的不是作秀、不是形式主义,而是出于行政机关负责人管理的需要、提高领导能力的需要、积极投身法治政府建设的需要。是主动而非被动,是源自于自觉而非强迫,才能保证行政机关负责人出庭应诉的效果,实现立法机关将该条入法的真正目的。随着推进法治政府建设纳入政绩考核的进一步明确,县级及县级以下行政机关负责人出庭应诉效果,必将成为考核内容之一,因此,行政首长出庭工作应摆上日程。
深入推进依法行政,加快建设法治政府,是《依法治国决定》的重要部分。“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的变革”。行政法官有义务尽己所能,助力法治政府建设,把行政权威真正竖立起来。就像十八届四中全会说的那样:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下,在法治的轨道上开展工作,加快建设职能科学、责权法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-08 13:35:00
访问次数: